Urban Rusnák: Plynovej kríze v 2009 sa určite dalo predísť
Rozhovor s Urbanom Rusnákom, generálnym tajomníkom Energetickej charty
Energetická charta je medzinárodná organizácia, ktorej členské krajiny podpísali záväzný Dohovor s cieľom zabezpečiť ochranu investícií v energetike - kapitálovo náročnom sektore ekonomiky. My sme sa zhovárali s jej generálnym tajomníkom, pánom Urbanom Rusnákom, popredným slovenským diplomatom, o globalizácii Energetickej charty, o garanciách poskytovaných investorom voči neočakávaným rozhodnutiam vlád, ale aj o plynárenskej kríze z 2009, ktorej sa podľa neho dalo predísť či najnovšom mechanizme včasného varovania pre prípad energetických kríz, ako je rusko-ukrajinský konflikt o cenách plynu.
Pôvodne bol Dohovor o energetickej charte zameraný na ochranu európskych investícií v krajinách bývalého ZSSR, no presun ťažiska z krajín OECD a snaha o zatraktívnenie celej organizácie pre mimoeurópske štáty môže evokovať neúspech „európskej“ cesty. S tým však pán Rusnák nesúhlasí a pripomína nedávne rozhodnutie arbitrážneho súdu o povinnosti Ruska vyplatiť historickú kompenzáciu vo výške 50 miliárd dolárov za vyvlastnenie Chodorkovského Yukosu. Dohovor je v súčasnosti využívaný aj investormi proti samotným európskym krajinám, čo pán Rusnák považuje za „dôkaz, že systém je nastavený spravodlivo a neuprednostňuje bohatých voči chudobným“. Dodáva, že „bez investičných garancií, akými sú aj ustanovenia Dohovoru, budú investori kalkulovať s vyššími rizikovými faktormi“.
Určite zaujímavé je aj jeho konštatovanie, že pri plynárenskej kríze v 2009 „jasne došlo k porušeniu tranzitných záväzkov vyplývajúcich z Dohovoru“, avšak samotnému „prerušeniu toku plynu sa určite dalo predísť“. Navyše pán Rusnák podotkol, že „žiadna z dotknutých strán, vrátane Slovenska však nevyužila svoje práva vyplývajúce z Dohovoru či už bezprostredne v čase krízy alebo na kompenzáciu spôsobených strát“. V súčasnosti možno riešiť tento typ konfliktov mechanizmom včasného varovanie prostredníctvom Energetickej charty.
Pán Rusnák, Vaše úsilie o modernizáciu a internacionalizáciu Energetickej charty, organizácie prispievajúcej k ochrane investícií, na čele ktorej stojíte, vyústilo koncom mája k prijatiu politickej deklarácie 75 krajinami a spoločenstvami (EÚ, EURATOM, ECOWAS). Bude odteraz Energetická charta iná? Môžete našim čitateľom priblížiť príčiny a obsah týchto zmien?
Politická deklarácia nazvaná Medzinárodná energetická charta prijatá 20. mája 2015 v Haagu dopĺňa svoju predchodkyňu, Európsku energetickú chartu z roku 1991. Dôvodom zmien bol globálny energetický vývoj, v dôsledku ktorého krajiny OECD a bývalého ZSSR už nepredstavujú kľúčové ťažisko vývoja svetovej energetiky. Otvorenie procesu Energetickej charty pre mimoeurópske krajiny reflektuje novú situáciu a zároveň otvára možnosti pre nové impulzy rozvoja významným producentom ropy a plynu, ako napríklad Iránu, novým globálnym hráčom, ako je Čína či krajinám, ktoré sa dlhšie procesu nezúčastňovali, ako USA.
Štáty vyrokovali počas dvoch rokov rozhovorov text, ktorý pri zachovaní všetkých základných princípov charty, ako sú nediskriminácia, ochrana investícií, rešpektovanie suverenity krajín nad prírodnými zdrojmi, bezpečný tranzit energetických surovín, priniesol nové pohľady na energetickú bezpečnosť, zahŕňa nové technológie a väčšiu zodpovednosť za sociálno-ekonomický vývoj krajín. Pojem energetickej bezpečnosti nahradil bezpečnosť dodávok a pridal sa rozmer potierania energetickej chudoby ako predpoklad prístupu k moderným zdrojom energie.
Z hľadiska rozvoja Energetickej charty je kľúčová zmena paradigmy: namiesto ponúkania európskeho konceptu pravidiel energetickej spolupráce, členské štáty Dohovoru o energetickej charte prizývajú ostatné krajiny podieľať sa na ich spoluvytváraní. Prijatie novej deklarácie otvára možnosti pre ďalšiu modernizáciu našej organizácie.
Pôvodne bola Európska energetická charta prijímaná v čase rozpadu socialistického bloku v 90-tych rokoch minulého storočia. Iniciovali ju západoeurópske štáty s cieľom zabezpečiť ochranu ich investícií v tomto „otvárajúcom sa“ regióne. Výsledkom bolo prijatie záväzného Dohovoru o energetickej charte mierenej predovšetkým na Rusko, ktoré ho však nikdy neratifikovalo a nakoniec v roku 2009 aj odstúpilo od jeho dočasnej implementácie. Na druhej strane ste práve prijali Medzinárodnú energetickú chartu. Nie je tento krok priznaním neúspechu „európskej“ cesty a nenaplnenia jej pôvodnej vízie?
Dôvody odstúpenia Ruskej federácie od implementácie Dohovoru v roku 2009 neboli nikdy oficiálne oznámené. Môžeme si však domyslieť, že jednou z dôležitých pohnútok bola snaha ochrániť Rusko pred arbitrážnym konaním vo veci vyvlastnenia spoločnosti Yukos, známu v SR ako strategického partnera a privatizéra Transpetrolu. Arbitrážny tribunál pri Stálom arbitrážnom dvore v Haagu potvrdil jurisdikciu Dohovoru v tomto prípade, a to napriek námietkam Ruska, že ho nikdy neratifikovalo. RF sa však na rozdiel od niektorých iných štátov, ktoré Dohovor tiež neratifikovali, ako Nórsko alebo Austrália, rozhodla ho dočasne - do jeho ratifikácie v Štátnej Dume - implementovať. Výsledná suma kompenzácie 50 miliárd USD je vôbec najvyššia v histórii arbitrážnych sporov. Ruská federácia procedúru arbitrážneho konania napadla pred holandskými súdmi a domáha sa zrušenia celého konania. Kým sa uvedený spor neskončí, je predčasné hodnotiť či európska cesta, v prípade Ruska, bola neúspešná. Existuje aj iná interpretácia súčasného stavu, že problémom Dohovoru je naopak jeho “priveľký” úspech pri ochrane investorov.
Keď však odhliadneme od extrémov uvidíme, že Dohovor o energetickej charte od 90-tych rokov stimuloval rozvoj ťažby ropy a plynu v kaspickom regióne či regionálnu energetickú spoluprácu a výstavbu potrubných spojení z tohto regiónu ako na „Západ“ do Turecka a EÚ, tak aj na „Východ“ do Číny. Pre záujem nových krajín o pripojenie sa k procesu je kľúčové úspešné naplnenie jej pôvodnej vízie v Eurázijskom priestore.
Naznačili ste, že podpísanie politickej deklarácie, čiže Medzinárodnej energetickej charty, je len zavŕšením I. fázy modernizačného procesu. Čo teda bude nasledovať? Je reálna aj aktualizácia spomínaného záväzného Dohovoru?
V súčasnosti prebiehajú rozhovory na technickej úrovni a konzultácie medzi členskými krajinami ako ďalej rozvíjať celý proces. V rámci pracovných skupín sa delegáti vyjadrujú, aké zmeny by si priali v oblastiach ako napríklad tranzitné pravidlá, transparentnosť riešenia sporov, nové investičné pravidlá, energetická efektívnosť a ochrana životného prostredia pri energetických aktivitách. Podľa môjho názoru jedného dňa bude potrebné aktualizovať aj Dohovor, ktorý bol prijatý v roku 1994 a v niektorých oblastiach, napríklad pri arbitrážnych procedúrach, už dnes nezodpovedá predstavám členských štátov. Na otvorenie rokovaní však bude potrebný konsenzus, o ktorom sa ešte ani nezačalo rokovať.
Avšak doteraz sa nepodarilo uzavrieť osobitný Tranzitný Protokol zabezpečujúci väčšiu istotu pre vyvážajúce krajiny, čiže dodávateľov energonosičov a elektriny. Podobne stroskotali aj „Doha rokovania“ o ďalšej liberalizácii medzinárodného obchodu pod hlavičkou Medzinárodnej obchodnej organizácie (WTO). Tento stav vedie k uzatváraniu skôr bilaterálnych a regionálnych zmlúv, ako napr.: TTIP, TTP, EU-China Investment Agreement. Nie sme teda svedkami akéhosi súmraku multilateralizmu? Nesmeruje Energetická charta tak trocha proti prúdu?
Áno, na prvý pohľad naša snaha o globalizáciu charty ide proti všeobecnej tendencii hľadania riešení v regionálnych, plurilaterálnych rámcoch. Na druhej strane však globalizácia energetických tokov pokračuje bez ohľadu na to, aké sú preferencie vyjednávačov obchodných blokov či geopolitické spory v rôznych častiach sveta. Svetový ekonomický rozvoj je závislý od dostatku energetických surovín a vzhľadom na existujúce technologické riešenia si cestu prerazí zvyčajne najlacnejšie a najdostupnejšie médium, ktoré vytláča drahšie suroviny. Snahy o direktívne riadenie alebo ideologické obmedzovania určitých technológii vedú, vzhľadom na prepojené svetové trhy, k nečakaným efektom ako zvýšená spotreba uhlia a obmedzenie plynu vo výrobe elektriny v rámci EÚ, napriek platným cieľom postupnej dekarbonizácie. Trend hľadania globálneho riešenia sa tiež presadil v oblasti riešenia klimatických zmien, ktoré sú úzko spojene z energetikou.
Celkom nečakane sa začali ustanovenia Dohovoru o energetickej charte ohľadne ochrany investícií využívať voči samotným krajinám EÚ, prípad prevádzkovateľa jadrových elektrárni švédskeho Vattenfal vs. Nemecko, majiteľov solárnych elektrárni vs. ČR a nie tak dávno aj zahraničných investorov GDFS/EoN vlastniacich SPP (Slovak Gas Holding) vs. SR. Myslíte, že tieto spory by mohli odradiť ďalšie, hlavne mimoeurópske krajiny, od pristúpenia k Dohovoru o energetickej charte?
To je veľmi správny postreh a zaujímavá otázka. Z hľadiska rozvojových mimoeurópskych štátov je využitie Dohovoru na ochranu investícií proti členským krajinám EÚ skôr dôkazom, že systém je nastavený spravodlivo a neuprednostňuje bohatých voči chudobným. Žiadna krajina, ktorá prijíma zahraničné investície nie je a priori imúnna voči zmenám v svojom investičnom prostredí. Mechanizmus riešenia investičných sporov je súčasťou drvivej väčšiny dvojstranných zmlúv o ochrane a podpore investícií. Štát, ako suverén na svojom území, má vždy väčšie možnosti vplývať na investorov úpravou zákonov a pravidiel. Ochrana investícií a arbitrážne konania vyrovnávajú šance na kompenzáciu strát, ktoré investori môžu utrpieť pre rozhodnutia vlády. Energetika ma zo všetkých ekonomických aktivít najdlhšiu dobu návratnosti a zvyčajne vyžaduje veľmi vysoké, počiatočné investície. Energetické objekty, ako sú ropné polia, elektrárne, plynovody alebo tranzitné a rozvodné siete, sa budujú na desiatky rokov. Bez investičných garancií, akými sú aj ustanovenia Dohovoru, budú investori kalkulovať s vyššími rizikovými faktormi, ktoré pri nezriedka miliardových investíciách znamenajú rozdiely v stámiliónoch EUR. Stabilné a predvídateľné investičné prostredie sa dlhodobo vypláca.
Zaujímavá je tiež otázka plynárenskej krízy z januára 2009, kedy kvôli rusko-ukrajinskému sporu na pár dní netiekol plyn ani na Slovensko. Ako je to vôbec možné, ak všetky tri krajiny boli v tom čase signatármi Dohovoru a boli povinné zabezpečiť nerušenú prepravu plynu ďalej do Európy? Nedošlo náhodou k porušeniu tohto záväzného dokumentu? Dalo sa prerušeniu tokov plynu nejakým spôsobom predísť? Nemal byť aj bruselský Sekretariát Energetickej charty aktívnejší?
Áno, vtedy jasne došlo k porušeniu tranzitných záväzkov vyplývajúcich z Dohovoru. Žiadna z dotknutých strán, vrátane Slovenska však nevyužila svoje práva vyplývajúce z Dohovoru či už bezprostredne v čase krízy alebo na kompenzáciu spôsobených strát podľa článku 27 Dohovoru. Prerušeniu toku plynu sa určite dalo predísť pri včasnom využití existujúcich právnych mechanizmov, napríklad článku 7.7 Dohovoru, ktorý umožňuje ustanoviť zmierovateľa na riešenie tranzitných sporov. V tom čase sa uprednostnili politické riešenia, ktoré založili základ pre extrémne vysokú cenu plynu pre Ukrajinu. Sekretariát Energetickej charty mal bez priameho vstupu zmluvných strán iba obmedzene možnosti zasiahnuť.
Zdá sa, že táto negatívna skúsenosť bola zároveň príležitosťou poučiť sa a pri ostatnej eskalácii rusko-ukrajinského sporu počas predchádzajúcej zimy ste už iniciovali vytvorenie mechanizmu včasného varovania v rámci Energetickej charty. Čo tento krok priniesol?
Dnes mame k dispozícii mechanizmus, ktorý umožňuje signatárom charty preventívne upozorniť na ohrozenie energetickej bezpečnosti a posilnila sa úloha generálneho tajomníka v takejto situácii. Tento nastroj je však dobrovoľný, zmluvne strany sa nedohodli na jeho právne záväznom charaktere. Na rozdiel od podobného nastroja v rámci dialógu EÚ-RF ma univerzálny charakter aplikovateľný na všetkých signatárov charty, napríklad aj v severnej Afrike alebo v Strednej Ázii či na Kaukaze.
Na záver by som sa ešte raz vrátil k modernizačnému procesu samotnej Energetickej charty, keďže haagskej konferencie sa zúčastnil aj eurokomisár Šefčovič, ktorý je tvárou energetickej únie EÚ. Existuje nejaká súvislosť medzi týmito dvoma procesmi?
Energetická únia je stratégia primárne zameraná na zabezpečenie krokov vo vnútri EÚ, na vytvorenie efektívnych energetických trhov a zabezpečenie energetickej bezpečnosti. Energetická charta vytvára právny základ pre partnerstvo s krajinami mimo EÚ, ktoré zdieľajú spolu s členmi Európskej únie rovnakú právnu normu – Dohovor o energetickej charte. EÚ by mala byt vnímavejšia k záujmom krajín exportujúcim ropu a plyn, ktoré ešte niekoľko desaťročí budú kľúčovými nosičmi energie pre hospodárstvo a dopravu v Európe. Okrem prioritných riešení na podporu vnútorného trhu EÚ je podľa môjho názoru potrebné budovať partnerské vzťahy s exportérmi aj formou minimálnych garantovaných objemov predovšetkým pre nové investičné projekty. Dnes, po nedávnom výraznom poklese cien, stoja hlavní dodávatelia energetických nosičov pred dilemou, koľko a kam majú investovať, aby EÚ mala dostatok zdrojov aj o 15-20 rokov. Už dnes sú posúvané a rušené viaceré investičné rozhodnutia vzhľadom na dlhodobé nejasné perspektívy dopytu EÚ po rope a plyne vzhľadom na ambiciózne ciele dekarbonizácie ekonomiky.
Urban Rusnák sa stal generálnym tajomníkom Sekretariátu Energetickej charty v januári roku 2012. Predtým pracoval na Ministerstve zahraničných vecí SR ako vedúci projektu - Vonkajšia energetická bezpečnosť. Pôsobil aj ako mimoriadny a splnomocnený veľvyslanec na Ukrajine (2005-2009), riaditeľ odboru politických analýz MZV SR (2003-2005), zástupca veľvyslanca SR v Turecku (1994-1998), ale takisto zakladal a riadil Medzinárodný višegrádsky fond. Pán Rusnák vyštudoval Moskovskú vysokú školu ropy a plynu a obhájil doktorát na Ankarskej univerzite v Turecku na tému Geopolitika ropy a zemného plynu Kaspického regiónu. Rovnako bol činný aj na akademickej pôde, keďže prednášal na Slovanskej univerzite v Kyjeve a na fakulte medzinárodných vzťahov Ekonomickej univerzity v Bratislave.
